从1990年中央发出《国务院关于切实减轻农民负担的通知》开始，农民负担问题正式重新进入了国家政治和乡村治理领域，此后，农民负担问题成为主导整个1990年代乡村治理变革的关键因素，甚至直接决定了新世纪初期的一系列重大涉农政策的出台。税费改革承接了1990年代以治理农民负担为表征的乡村治理变革，并开启了世纪初以免税为主要表征的“后税费时代”。因而，理解税费改革对于窥视最近二十多年来的乡村治理变革，具有重大意义。

为什么要进行税费改革？从既有的研究来看，税费改革的主要动因在于中央需要“从根本上解决农民负担问题”，让基层政权“从收粮收钱中解脱出来”，而进一步解释的话，这两个主要动因其实来自于两种解释理路：前者归结于治理基层政权的“恶”，换言之，基层政权是造成农民负担的罪魁祸首，税费改革有利于“规范”基层政权的行为；后者则归结于调整国家追求现代化的冲动，在国家实施赶超战略的情况下，基层政权承担了过多的责任，从而客观上造成农民负担加重。这两种解释尽管大相径庭，但背后的逻辑却如出一辙，即认为税费改革是宏观政治结构所导致的结果，只不过，对这种结构的“不合理”解释不尽相同，前者归结于地方政府行为的错位，后者则归结于中央的责任。在这两种解释路径之下，税费改革一度被赋予了过多的政治含义，以至于上升到了与土地改革和家庭联产承包责任制具有同等重要意义的“第三次农村革命”的高度。

但是，一旦这样解释，可能就无法解释为何在税费改革只实行了两三年的时间就宣布免征农业税。如果顺延这种解释，免税就是对税费改革的进一步“深化”，这的确符合中央政府的政治逻辑，但是，却不符合地方政府的治理逻辑。换言之，税费改革和免税实际上有质的差别，前者的主要取向在于完善征税制度，如何更好地向农民索取却又让农民负担保持在一定范围之内；后者则明显是加速征税制度的消失。如果说税费改革交织了中央减轻农民负担的政治逻辑和地方政府完善税费征收制度的治理逻辑的话，那么，免税则纯粹只有中央“惠农”的政治逻辑，而将地方政府的治理逻辑放置一边。也正因为此，就有可能把税费改革理解成是中央政府“倒逼”基层政权变革的一种手段。

然而，事情远没有这么简单，实际上，从税费改革到免税的跳跃，尽管从表面上看起来有点突然，但从围绕税费征收工作的基层政权的治理技术变革上去考察，这种跳跃顺其自然。在中央于1990年出台关于减轻农民负担的通知之时，已经预示了基层政权的税费征收工作开始陷入了困境，那么，为什么会陷入困境？分田到户以后，尽管人民公社制度开始瓦解，农业税费的“平摊税费”的特征并没有发生实质性的变化，但是，征税单位却发生了改变，农业税从人民公社时期的分摊到生产队改变为分摊到户，而人民公社时期的公积金、公益金以及义务工等则变革为乡镇统筹和村提留，同样分摊到户，在这种情况下，农业税费的征收单位从之前的“队为基础”转变为一家一户。当分散的农户成为农业税费的基本征收单位时，基层政权的征收成本就会急剧加大。从微观治理成本的角度上看，基层政权在面对分散的小农时，得面临如何治理“钉子户”和“特困户”的问题。

在一定的税费负担下，总会出现“特困户”，但却是有限的，换言之，“特困户”本身并不会影响整体的税费征收工作。并且，建国以后党和国家的意识形态也要求各级政府“关心”贫困农户，对“特困户”的关照甚至融进了乡村道德传统，如此，对于“特困户”，基层政权普遍采取了消极的态度，“特困户”是不能治理的。问题在于，一旦出现“特困户”，并且，“特困户”可以在税费征收过程中获得不言自明的道义优势，逃离负担，就有可能出现“攀比”现象，由此，“钉子户”得以产生。在熟人社会当中，“钉子户”和“特困户”在技术上的区分是比较容易的，村庄里面的人都清楚谁是真正的“特困户”，谁是“钉子户”；但是，在税费征收的技术上，村民的区分却并不起关键作用，因为“钉子户”的逻辑不在于税费负担的轻重与否，而在于“攀比”，如此，只要“特困户”存在，“钉子户”也必然产生。1980年代初的几年，分田到户的政治效应带来了农民积极性的提高，农业税费的征收工作并没有受“钉子户”的影响而陷入困境，如此，也在一定程度上促成了基层政权在治理“钉子户”问题上的消极行政。然而，1980年代初的消极行政，使得“钉子户”的数量大大增加，以至于开始影响税费征收任务的完成。为了治理“钉子户”，基层政权就必然采取一定的措施。采取措施的实质在于不断加大税费征收工作的力度，从负面的角度上看，税费征收的成本不断加大。到1980年代末，全国各地的税费征收工作基本上呈现了两个特征：一，开始采取“软硬兼施”的手段，对于“钉子户”，一方面进行实行奖惩制度，以调动农户积极性，另一方面，采取强制手段，甚至动用专政工具；二，乡村两级组织都完全陷入了税费征收工作，并最终使农业税费的征收成为大部分地区的基层政权的“中心工作”，“清遗留”成为常规工作程序。

仅仅从治理技术上来考察，这种税费征收技术的变革的确把“钉子户”控制在一定的范围之内，相应的，农民的负担水平也相对比较平稳。但是，如果考虑到1980年代中后期农民的增收水平已经放慢，而1980年代后期的负担又肯定会比1980年代前期重，农民的负担感会增加，而中央也会持同样的看法。最关键的可能还不在于此，而在于一旦基层政权动用强制手段甚至专政工具来进行税费征收工作，在全国范围内，就难保不出现意外，在判断“钉子户”和“特困户”上出现问题，以至于出现恶性事件。意外事件一旦发生，加剧了中央对农村形势的误判，其逻辑变为农民负担过重，“特困户”增多，归根到底是“一些地方和部门”加重农民负担的问题。而基层政权显然更清楚，真正对征税工作造成挑战的不会是“特困户”，而是“钉子户”，在一定负担水平下，“特困户”总是有限的，而对于“钉子户”，如果不采取有效措施，就会不断增加，最终让税费征收陷入困境。1990年代前期的几个关于减轻农民负担的文件，尤其是1993年措辞严厉的文件，基本上把基层政权于1980年代末形成的“硬”的手段堵死了，一旦没有这种手段，等于“软硬兼施”这一关键的工作机制就难以发挥作用。在这种情况下，基层政权必须寻找替代手段。替代的手段有两种：一是提高农民的税费负担水平以填补“尾欠”（“遗留”）造成的财政空缺；二是启用乡村社会中的“恶人”，用非正式的“硬”手段代替正式的“硬”手段，控制“钉子户”。从1990年代中期开始，已经少有地方仍然采取正式的强制手段，比如极端的专政工具，而更多地采用这两个替代手段。

提高农业税费对于解决因为“钉子户”和“特困户”所带来的基层财政问题，具有关键的意义。简单地说，本来是人均10元的负担水平，最后却可能演变成人均13元的负担水平，增加的3元，可能是这样分布的，其中1元用于激励工作人员（包括吃喝），还有1元用于补足因为工作量增大（“做工作”）的征收收本，另1元则用于填补最后仍然无法完全解决的“钉子户”和“特困户”造成的农业税费的缺额（“尾欠”）。从人均10元到人均13元的负担水平的转变，可以发现，这种替代手段是相当没有效率的，并且，还为滋生腐败创造了“合法性”条件。从治理技术上来看，这种手段仍然无法在事实上控制“钉子户”，更为可怕的是，还容易造成恶性循环。换言之，一旦采用这种手段，农民负担会在事实上增加，而农民负担一旦增加，“特困户”会随之增加，“钉子户”也会不断增加，如此，反过来又造成农民负担不断加重，如此，就有了“钉子户增加－农民负担加重－钉子户进一步增加－农民负担进一步加重”的恶性循环。既然这种替代手段并不能解决税费征收困境，基层政权就会采取第二种替代手段：启用“恶人”。启用“恶人”，进行“恶人治村”有两个好处，一是熟人社会里面的“恶人”很清楚谁是真正的“特困户”，谁是真正的“钉子户”，由此，“拔钉子”相当准确；二是可以借用其“恶”的威慑作用，制服那些“钉子户”，甚至部分“特困户”，却又可以避免采用中央严令禁止的专政工具。如此，“钉子户”可以被治理。但是，一旦采用“恶人治村”这个手段，对基层政权产生的负面后果几乎是毁灭性的。它直接造成了两个后果，一是进一步加剧了基层政权的腐败，形成了乡村利益共同体，二是进一步毁灭了基层政权的合法性，使得治理基层政权成为中央和社会各界的共识。

1990年代中后期的“三农问题”，在相当大程度上应该归咎于基层政权在中央减轻农民负担的压力下所采取的两种治标不治本的税费征收手段，其关键的问题在于这两种手段使得农民负担具有了实质性的增加，换言之，三农问题实际上是以农民负担加重为核心的。围绕着这个核心，乡镇机构膨胀、基层政权腐化、干群关系紧张等问题集中爆发。“三农问题”被看成是农村一系列深层次矛盾的集中表现，而从爆发的逻辑来看，税费征收过程中基层政权治理“钉子户”的困境是一个关键因素。

在这种情况下，就很容易理解为何税费改革会提升到“第三次农村革命”的高度，其直接指向在于“从根本上解决农民负担问题”，而深层次的指向则是为了解决治理“钉子户”的困境，包括转变基层政府职能在内。2000年开始，中央开始在安徽进行税费改革试验，并很快于2002年左右全国推广，但是，当中央一旦进入税费征收的治理技术领域，却发现，“钉子户”的逻辑而不是“特困户”的逻辑主导了税费征收工作，即便是实行了税费改革，税费征收工作并没有减轻，“让基层政权从收粮收钱中解脱出来”并不现实，在这种情况下，中央判断“农民负担问题没有从根本上解决”，如此，“深化”税费改革就成为必然选择：最彻底的办法是免税。

至此，税费改革和免税实际上采取的是“釜底抽薪”的方式，“釜底抽薪”并不仅仅在治理基层政权上有意义，而且，在治理“钉子户”上有意义。从后一个意义来看，免税实际上仍然只是遵循了“特困户”的逻辑，让“特困户”少一些，甚至消灭，但却回避了治理“钉子户”的问题，免税实际上替代了以“费改税”为特征的前期税费改革。而回应1990年代末的“三农问题”，免税也不是从解决“钉子户”问题的角度来审视乡村治理问题。换言之，免税没有回答分田到户后国家和基层政权重新面对分散的农户时如果治理“钉子户”的问题，从税费改革的逻辑来看，其政治逻辑是建立在基层政权如何治理“钉子户”的治理逻辑基础上的，正是“钉子户”的治理逻辑主导了1980年代以来的中央与地方政府的关系，以及国家与农民关系。从这个意义上看，“后税费时代”的乡村治理问题的实质并没有根本改变，治理“钉子户”仍然是重大而迫切的任务。

1999：村庄政治选举化的真正开始

笔者在湖北、江西、安徽等地农村调查时发现，很多年轻村干部都是在1999年的换届选举中登上村庄政治舞台的，这一现象的制度背景是，1999年的换届选举是《村民委员会组织法》正式颁布后的第一次换届选举，在这次换届选举中，“海选”得以普遍推行，直接激发了农民的参选热情。通过“海选”产生的这一批村干部，与毛泽东时代干部和后毛泽东时代干部相比较，具有自己的特点，我们可以称之为“选举干部”。1999年村委会选举的一个关键词是“海选”，以前的候选人都是上面指定的，海选则彻底改变了游戏规则，使选举本身的重要性真正凸显出来，在笔者看来，这才是村庄政治选举化的真正开始，要想当干部，必须要通过选举，不管你采用什么手段，而手段的利用方式则与各地的经济社会条件有着较为直接的关联。也就是说，对于村委会选举而言，1999年是一个真正的开始，换言之，从1999年开始，海选使村委会选举开始具有一种突生的性质，从根本上改变了村庄政治的规则，成为乡村治理的基本制度框架。

以笔者调查的湖北荆门农村为例，从1999年开始，荆门农村的村委会选举开始实行“海选”，当时是先由党员选出村党支部书记，然后由书记来主持村委会选举。从2005年的第六届换届选举开始，该地大力推行书记主任一肩挑，先选出村委会主任，主任再竞选党支部书记，原则上实行书记主任一肩挑。这种做法一方面是为了减少任职干部，同时也是为了解决所谓的两委关系问题，前一段时间，学界有一种观点认为当前的村级选举只能选二把手，不能选一把手，是不彻底的，况且支部书记会干涉村委会选举，贯彻自己的意图，而第六届换届选举则先选主任，只有竞选村主任成功，原则上才有可能任党支部书记，这样一来，虽然解决了村两委可能产生的紧张关系，却使村庄政治进一步选举化，民主选举规则实际上渗透进了党支部的选举。

民主选举必然要涉及到两个方面的问题，一是选民为什么要投票，一是候选人为什么要参加竞选。就第一个问题而言，村民的行动逻辑是，如果与某位候选人关系不好，那就一定要去，目的是要把他选下来；收了别人的好处的或者与某候选人关系较好的也会去，目的当然是要把他选上来。就第二个方面的问题而言，候选人的行动逻辑则比较复杂，有的是为了给村民多办些实事从而获得社会声誉，有的则是为了提高家族的地位，还有就是为了获得经济利益，而最后一点在市场经济条件下则愈来愈凸显出来。在笔者长期跟踪观察的一个村庄，2002年的换届选举竞争非常激烈，并且选了两次，在第一次选举中，竞选村主任的候选人陈某落选，他及其支持者就认为这次选举有问题，要求推倒重来，并在选举现场制造混乱，选举委员会只好重新验票，果然与选举结果的票数不相符，只好择日再选，在这一空隙中，陈某花了3600元，买了300多条香烟，委托他的支持者送到每户家中，而竞选妇女主任的一位女候选人也每家派了两包烟、两包糖，结果在第二次的选举中，陈某顺利当选村委会主任。调查发现，陈某花这么大的本钱竞选村委会主任显然是有想法的，就是想捞油水，可他上任后，却发现油水并不像自己原来想象的那样多，大失所望，干了不到两年，就辞职南下深圳打工去了。这件事一直为该村村民所津津乐道，在以后的换届选举中，很多村民都会提到，并抱怨候选人没有发烟。“投票”与“派烟”的关系确实令人深思，在选举现场，老百姓抽的烟都是5元一盒的，还有10元一盒的，这些烟显然是那些候选人送的，因为平时这里的老百姓抽的都是2—4元一盒的香烟。同时，选举现场也并不像我们想象的那样整齐划一，选民懒洋洋地站在村委会大院里，拉起了家常，只有几个工作人员在忙碌着，画票间的设置是非常简易的，一个选民能领十几张选票，大家一哄而上挤进画票间画票，根本不是我们在新闻记者的镜头里看到的有序和神圣，也许这才是村庄选举的原生态吧。

由此，这就导致一个奇怪的现象，越是干部队伍和村庄治理不稳定的村庄，候选人和村民越积极活动，而那些比较平稳的村庄，则选举的参与率较低，除了每个村民小组的两名选举委员会成员以外，一般村民的参选热情不是太高，选举委员会的人通知本组的人去参加选举，一些老百姓会说，“我不去，我还要搞事！我选某某，你帮我填上就行了”，有些村民连选谁都不会说，对之漠不关心。所以，在很多平稳有序的村庄，去现场投票的选民不会超过50%，一是因为农活比较多，在笔者调查的湖北荆门农村，换届选举的时间在10—12月份，正赶上冬播，是农忙季节，村民都忙着栽油菜，这是当地最费人力的农活，影响了参选率；二是村干部队伍比较稳定，选举不会有太大的意外，比如笔者在2005年观察的一个村庄选举，村里4个人竞选3个职位，书记主任一肩挑，副主任和妇女主任各一名，书记虽然不够强硬，但群众很信任他，与邻村的村支书相比，“私心”不是很重，这次连任的可能性很大，其他候选人也没有挨家挨户送烟的，比较平稳。而邻村的选举就很热闹，上任村支书已经提前辞职不干了，因为他知道这一次肯定选不上来了，群众对他很有意见，主要原因是他把村里的水库给卖了，但恰逢大旱之年，严重影响了本村的抗旱，对该村而言，这次换届就意味着要产生新的班子，因而选民和候选人都很活跃。由此看来，不管是平稳有序的换届，还是拉票盛行的换届，都表明选举作为刚性规则开始发挥基础性作用，选民和候选人都在这样一个基本的框架内考量、定位自己的行为方式。

村民自治不等于不受政府干预

取消农业税对乡村治理带来了重大影响，一是国家力量进一步撤离村庄，村庄公共物品的供给出现危机，村庄社会秩序出现一种无序化状态；二是国家的不干预为村民自治提供了契机，这在选举中可以看的很清楚，有些村庄的确是把老百姓信任的人选为村干部，贺雪峰（2005）认为免除农业税打破了乡村利益共同体，可以推进村民自治，但问题是，乡镇对村庄政治尤其是选举的不干预就能推进村民自治吗？这就牵涉到对自治的理解，我们对乡村治理的追求肯定是追求一种善治，不管其形式是什么样的，政府的不干预，村民可以把好人选上来，也可以把坏人选上来，村民自治并不是没有了政府的干预就可以做的很好，这个逻辑是不成立的，并且从现代政治的基本组织原则来看，任何自治都是政府主导下的自治，离开了政府，自治只能是人与人战争的无政府状态。

在笔者看来，当前学界对村民自治有着误解，即认为村民自治就是完全要由群众自己说了算，且群众自治组织与政府是完全对立的，由此，所有的讨论也就化约为一个问题，即是缩小政府权力和发育社会权力的问题，表现在分析框架上，就是“国家——社会”的二元分析。具体的问题这里暂且不论，笔者认为学者们对自治的认识并不完整，当前的主流观点认为，自治就是不受政府干预，就是要与国家相对立，这种对自治的认识实际上来自于启蒙时代的自治观，更多的是一种理性主义的建构，而与现代民族国家架构下的自治格格不入，现代民族架构下的地方自治，不管什么意义上的自治，都是政府主导的自治，国家不仅提供制度设计，还提供法律保障和财政支持。但在我们的学者看来，村民自治就是不受政府干预的自治，村民自治就人民群众来当家作主，村民的权利不受政府的任何干预，这在现代民族国家架构下怎么可能呢，这里的前提是自治不受政府干预，农民的自治权利不受政府干预，但这里的问题是，自治不是不要国家，而是国家创制和保障的，农民权利不是不需要政府，而是由政府创设和保障的，这是我们今天探讨中国农村的村民自治必须要明确的一个前提。所以，今天我们评判村民自治时有一个前提性的误解，即认为村民自治应该是不受政府干预的，只要政府一干预，我们就会指责政府破坏了村民自治的发展，这样的认识还停留在启蒙主义时代，而对现代民族国家架构下的自治是那样的无知和隔膜，这样的自治在现代民族国家中根本就找不到，如果我们以这样的思路来规范或者指责当下村民自治的发展的话，那就会把村民自治的发展引上邪路，也就是说，这根本不是当前村民自治发展的根本问题之所在。

很多学者都认为只要没有政府的干预了，村民自治就会发展的很好了，这其实是非常错误的一个观点，首先，村民自治的发展在某些方面必须要政府的指导和帮助，有时候甚至要直接借助国家的强制力量，当然本身不管什么时候，这种自治的实现都要借助于国家的强制力量，财政上的支持更不待言，其次，如果真的离开了国家，那么村民自治岂不成了无政府主义，在现代社会，农民的很多权利都是需要国家的保障的，在现实中来看，我们就看到，在取消农业税后的农村，乡镇体制改革大大弱化了政府权力，对村的干预就比较少了，但村民自治是不是就一定会出现好转呢？我们看到干群关系缓和了，但其他的问题又出现，如村庄公共物品严重匮乏，黑恶势力沉渣泛起，村民的行动逻辑出现暴力化趋向等，在村委会选举中，就有黑恶势力的参与，反而把村庄搞乱了，这是当前农村政治中的一个新问题，也就是说，在笔者看来，取消农业税以后，国家的力量削弱，村民自治的发展面临着新的转机，但可以向好的方向转，也可能向坏的方向转，村民可以把好人选上来，但也会给坏人以机会，这取决于我们如何应对，而其中最为关键的一个问题，我们应该进一步完善《村民委员会组织法》，处理好村民自治与政府干预的关系。

进一步推进和规范村委会选举

对村委会选举的理解应该从两个层面着眼，一是选举制度本身，制度设计是为了推进基层民主，选举制度的实践形态应该是我们关注的重点内容，包括选举的组织程序是否符合规范，两委关系，乡村关系等，这些问题已经引起了学界的高度关注，而既有的研究多是从这个角度切入的，唯一的新情况是村庄政治进一步选举化，1999年开始推行“海选”，党支部书记原则上也要先通过村委会选举；另一个层面是选举对于村级治理的影响，选举的治理绩效，即村委会选举与村庄治理的关系，这一点较少受到学界的关注，主要是因为近年来国家的惠农政策比较多，农村形势趋于好转，以致这种政策效应掩盖了选举对于村庄治理的影响。导致我们对民主选举的认识出现偏差，村庄治理无法有效地对接国家的惠农政策，这一问题应该引起我们的高度重视。

首先，村干部的任期问题已经严重影响了选举和治理绩效，要处理好任期与村庄治理的关系。按照现行《村民委员会组织法》的规定，村干部的任期是三年，每三年举行一次换届选举，从笔者的调查来看，三年一选的确不利于村民自治的开展。在江西农村调查时，一位村主任分析说，3年太短，看不出来能力和政绩，刚上来的第一年要熟悉情况，班子之间要互相磨合，第二年才能做点事，但第三年就要面临下一次的选举了，要考虑自己的去留问题，这就非常急促，致使村干部队伍不稳定，更换过快，尤其是在派系比较突出的村庄，村干部的变化是非常快的，村干部缺乏长远预期，人心不稳，使村级治理和国家政策的落实都受到了很大的影响，这在1999年推行海选以后，开始成为一个问题凸显出来。有学者说，三年太短，五年为好，但问题并不是这么简单，有的村干部一届的任期都不满，就撂挑子不干了，到底是什么原因？任期是一个因素，而问题却不会这么简单和清晰。所以，村民自治是一个复杂的生态系统，选举绝不是一个单一的主导性因素，选举中出现的问题，以及村庄治理中出现的问题，不一定就是选举带来的问题，比如村干部干不到3年就不干的问题，就不仅仅是任期的问题，可能与市场化的政策取向有更为直接的关系，导致村干部执政行为的利益化倾向，而普通农业型村庄的集体经济的薄弱，使他们只能采取捞一把就算了的行为动机。从这个方面来看，任期问题并不是主要的问题，也不是3年、5年的问题，村干部任期不必求统一。但村民自治中的很多问题的确又与任期联系在一起，或者通过任期表现出来，我们就要综合考虑任期与其他问题的相关性，并且允许各地做出不同的探索，这样做也更加符合村民自治的原意。

其次，村民自治出现了干部队伍不稳的问题，要处理好村民自治与市场经济的关系。笔者在湖北荆门、英山等地农村调查时发现，越来越多的村干部往往不到任期就辞职不干，往往外出打工或者从事其他经济活动，这一问题已经严重影响了村民自治。应该说，近10年来的村庄选举越来越规范，但为什么村干部干不到3年就会撂挑子不干了，这的确出乎制度设计者的意料之外。过去有干一辈子的村干部，现在干不到一届就辞职，这到底是好事情还是坏事情呢，对这一问题我们要充分重视，重新理解，需要关注选举化的村庄政治对农村治理和社会发展的真实影响。同时，由于市场经济的渗透，当前村级治理的一个最大问题就是“卖”的问题，也就是所谓村庄集体资源的市场化处理问题。现在是“卖”字成风，可村集体资产能卖多久，当集体没有什么资产可卖的时候，村庄治理何以达成，这两年拍卖集体资产主要是为了化解村级债务，有政策支持，另有村干部通过发包村里的渔塘而获得好处。在笔者调查的一个村庄，村主任把村里600亩水面的湖卖了，该村的老百姓说，这一次一定要把他选下来，如果让他再干一届的话，他会把全村的人都卖了，除了他妈以外。以前村干部的主要问题是吃喝，现在则是出卖集体资产，问题的症结到底何在，板子应该打在谁的身上？在笔者看来，选举化与市场化难逃干系。由此看来，市场经济已经对村庄政治造成了很大的影响，导致村干部不能一心为民，对经济利益的追求影响了公共职能的发挥。随着市场经济在农村的进一步推进，这一问题更加凸显出来，成为村民自治不得不要面对的问题。

再次，由于后备力量的匮乏，部分地区农村村委会选举出现了无人可选的现象，要加强农村后备干部的培养工作。在湖北荆门市东宝区的一个村，现在几乎没有人能做干部了，上一届干部中，会计贪污，书记擅自砍伐集体的树木被查，村庄政治选举化的后果是没有人能当干部了。选举则使能当村干部的人越来越少，因为人的私心越来越重，当上干部都想捞一把，而不是为村庄的公益着想，结果便会在下一次的选举中被选下来，这样反复几次，村里适合当村干部就越来越少了，选举也就失去了意义。同时，现在年轻人大都外出务工，常年不在家里，有点本事的人也去做生意了，而那些愿意干村干部的人由于品行和素质低下，村民又不会选他们，这样一来，就出现了无人可选的现象。由此可见，在10年来的村民自治实践中，选举成为基本规则，但我们过于重视选举出干部，而忽视了村干部的培养，而选举的前提则是有合适的人选存在，如果连合适人选都没有，那选上来的只能是一些恶人、老好人，无法选举出村民自治需要的好的当家人出来，而合适的村干部人选则不是只靠选举就能够解决的问题，我们在进一步推进和规范村委会选举的同时，要加强农村干部包括后备干部的培养工作，建立健全农村干部培养体系，从而促进村民自治的良性发展。

 本文发表于《社会科学报》总第1111期，2008，4，10号。

——兼与黄宗智、彭玉生先生商榷

近读彭玉生、黄宗智先生撰“小规模农业真是绝境吗——中国食品消费与农业结构转型前景”一文，有一些不同意见，特撰此文，以表述我们的一些看法。

黄宗智先生关于中国农业及农村发展战略的意见，集中表述在“制度化了的”半工半耕“过密型农业”，（《读书》2006年第2、3期），“中国农业面临的历史性契机”，（《读书》2006年第10期），和“小规模农业真是绝境吗”（未刊稿，与彭玉生合作）三篇论文中，黄宗智先生等人的主要观点可以归纳如下：

1、中国未来10到25年经济持续发展，会带来食品消费结构从以粮为主到粮、肉—鱼、菜—果兼重的转型，农民响应这种转型，就会带来劳动相对密集农业的发展。

2、农业转型和劳动相对密集农业的发展，将扩大农业的就业容量，农业中的半隐性失业将减少。

3、未来数十年中国经济的发展，会持续伴生农村人口的城市化，越来越多的农村劳动力转移进入城市。转移进入城市的农村劳动力如果将农村土地流转到继续务农的农民手中，则农业中的半隐性失业将进一步减少，农村劳动力可能在一个时点达到充分就业状态。

4、以小规模农场为主体的中国农业，可能在未来10年至25年，达到充分的农业就业，中国农业的劳动生产率大幅度提高，农民收入水平大幅度提高，中国经济发展将进入一个新的阶段。

5、为了适应农业的转型和达到农业的充分就业，国家应该制定鼓励土地流转的政策，以建立劳动密集基础的小规模农场。

用黄宗智先生的话说：“在今后10到25年中完全可以彻底解决长期以来的农业劳动力剩余和低收入的问题，使农业本身能够为务农人员提供充分就业的机会和小康的生活水平，并因此稳定农村，缓解甚或解决三农问题。[1]

在我们看来，黄宗智先生以上意见，存在诸多尚需进一步考虑的环节和侧面。大体说来，至少有以下几个方面有待进一步的讨论：一是中国消费结构转型的可能性，二是农村转移进城劳动力的状况，三是农业转型的非均衡性，四是农业充分就业与农民收入提高的含义。以下分别作些讨论。

先讨论农村转移进城劳动力的状况。依黄宗智先生等人的计算，“今后即使非农就业人数增长减半，务农人数应能仍然以每年5、6百万的速度下降，并于25年后减来，即由目前约3亿农业从业人员减少到1.5亿左右。

农业从业人员是一回事，农村人口是另一回事，虽然当前及未来可能有相当长一个时期，大量农村劳动力会转移进入城市，但转移进入城市的农民并没有因为职业的变化（由务农到务工），而大幅度提高收入。相反，进城的大多数农民事实上是依托农村来完成劳动力再生产的。换句话说，进城农民工在城市务工经商的收入不足以支撑他们在城市安家的所需，他们往往要在农村赡养父母和养育子女，自己年轻时到城市务工，年龄大了就要回到农村生活。绝大多数农民工在城市务工经商的收入，仅仅可以在农村保持生活的体面，而不足城市生活所需。

换句话说，农村劳动力的非农就业，并非这些非农就业者已经找到了高收入的就业渠道，他们只是在获取很低收入的情况下的城市体力出售者，是城市的过客。过去20年，进城农民的绝大多数都没有能够在城市安居下来，而是继续依托农村完成劳动力再生产的。将来10年甚至20年，进城农民工的处境也不会有根本改善。造成这种状况的原因并非政策和制度的原因，而是在全球化背景下，中国产业结构的性质所决定的。中国高竞争低利润的低端产业结构，使中国的产业无法为进城农民工提供足够在城市安居的收入。中国发展所谓比较优势的低端产业的战略，正是城市为农村劳动力提供大量就业机会的秘密，但这个秘密的另一面则是低端产业无力为到城市就业的农村劳动力提供足够在城市安居的收入。不考虑全球化的逻辑，抽象谈农村劳动力的转移，不能为理解农民的处境提供有用的信息。

再来看一看食品消费结构的转型。黄宗智等人认为，今后10年，全国“对肉—鱼、菜—果、蛋、奶等‘副食’的需求则将大规模扩增，在达到今日城镇中上层40%的水平之后趋向稳定”，考虑到农村农业劳动力的减少，和食品消费结构的转型，10年后，中国农村“劳均肉、水产、禽蛋都是2005年的一倍，奶为当前产量的3倍”，到2030年，因为农业劳动力的继续减少和食品结构继续转型，农村劳均“副食”产出更多。因为肉类、水产等高蛋白食品和果蔬生产较粮食作物需要更为密集的劳动投入，从而可能实现农业的充分就业。

但问题可能是，今日中国食品消费结构的转型，完全与黄宗智先生等人的预计不同，就是当前中国的食品消费结构可能被长期锁定在目前的结构中。具体地说，当前城镇中上层40%的“副食”消费水平，无法变成全国平均的“副食”消费水平。第一，如黄宗智说，当前城镇中上层40%人口的副食消费已经达到顶端。而城镇中上层40%人口，正好构成当前中国经济收入金字塔的塔尖人口，随着中国经济的增长，塔底的大量低收入群体，却可能并无增收空间。中国经济收入的两极分化，将来可能不是缩小，而是进一步扩大。中国过去10年对“副食”消费的持续增加，可能只是塔尖收入群体的消费所带动的，但塔尖收入群体对“副食”消费的需求已经饱和。也因此，中国将来对副食需求的格局，可能是有需要的群体却无购买能力，有购买能力群体的需求却已饱和。中国未来10年，甚至25年，可能会有一个相当庞大的占人口总数在一半以上的底层结构，这个底层结构不能分享到中国经济持续增长所带来的好处，因此无法完成副食消费的转型。

再来看一看中国农业结构的转型。即使中国食品消费结构的转型可以完成，农业生产实现以粮为主到以“副食”为主，并因此带来农业结构的转型，其后果也会十分地复杂，而不是简单的农业劳动力的充分就业。

中国农业结构的转型，几乎必然伴随科技进步和劳动生产率的大幅度提高，且会进一步加剧区域非均衡性。具体地，因为对“副食”需求的增加，会伴随资本下乡，在很短的时间就会有足够多的资本投入进来，提高副食品的生产能力。比如正大集团养殖畜禽能力极强，过去10年，不是农民劳均养殖的畜禽数量的增加，而是资本下乡，造成了畜禽供给的增长。科技进步也是必然结果，当前农业科技进步的空间极大，比如抛秧技术比传统的插秧节省3/4以上的劳动。农业机械化也在快速普及。科技进步和资本下乡必然带来劳动生产率的提高，农业劳动的就业机会难有增长。

再一方面，“副食”需求增加在农村引发响应的区域也会有差异。正如山东寿光的蔬菜已经形成规模，“种得越多就越不愁销路”。但仅仅山东寿光蔬菜的生产能力就可以满足寿光人口数十倍规模的全国市场，并使一些小规模的蔬菜生产不再有发展的空间。有些地区农民种植和销售蔬菜的能力极高，这些地区农民占有了其他地区农民的机会。其结果是一部分农村地区，因为种植蔬菜而收入大增，绝大多数地区的农民却因此没有了种植蔬菜获利的机会。在市场有限的情况下，微观越有效率，宏观越糟糕。

换句话说，即使中国食品消费的转型可以实现，中国农业的获利机会也会被资本下乡、科技进步、劳动生产率提高及区域差异所分解，最终，在绝大多数农村的农业从业者，依然无法获得充分就业的机会，尤其是不能从农业中分享可能有的利益。

最后讨论农民增收的问题。如果说以上三个方面的讨论，尤其是第三个方面的讨论，还是局限在具体及微观方面的话，我们在这里还可以从宏观的结构性的方面来展开讨论。

从结构性的方面来看，中国有18亿多亩耕地，可以生产约5亿粮食，若干“副食”品。粮食可以转化为“副食”品，一是通过改种粮为种果蔬，二是可以用粮食来养殖畜禽等。总体来讲，粮食生产所需农业劳动较少，而“副食”品生产是劳动密集型的。

按黄宗智的计算，中国当前约有3亿农业劳动力，25年后只有1.5亿农业劳动力。当前中国有13亿人口，25年后，中国有15亿左右的人口。

如果国家政策得当，中国18亿亩耕地，就可能由1.5亿劳动力来耕种，劳均耕地为12亩，一家若有2个劳动力，就有近30亩耕地，若按全国劳均生产粮食及副食来计算，则1.5亿农业劳动力每年平均劳动时间为“316天种田，120天从事鱼牧”，从而可以做到农业劳动力的充分就业。

问题是，只要农业需求增加，尤其是“副食”品需求增加，资本就会更多地下乡科技进步就会加快，其结果是，在农业劳动生产率就必然提高。少数地区，农业劳动力可以实现充分就业，而在大多数地区，农业劳动力的就业仍然不充分，而处于隐性失业状态。

问题还在于，在农业劳动力过剩，农业生产率提高的情况下，农产品的供给往往会超过需求，从而造成农产品市场的过剩，这种过剩导致农产品价格的下降，农民生产的农产品更多，质量更好，但获得的利润却更少了。

正是从供给与需求的角度，可以找到未来数十年中国农业的症结，即一方面可能因为经济发展，食品消费结构转型，而带动农产品尤其是“副食”需求的增加，另一方面，随着资本下乡，技术水平的提高，品种改良，以及农业生产率的提高，农产品供给会以更快的速度增长，从而使农产品再度出现“增产不增收”的局面。

假定未来20年，农产品的价格不因供求失衡而发生变化，则农产品价格会由两个因素来决定，一是成本推动。从成本推动的角度看，因为农业充分就业，在劳动生产率不变的情况下，农业劳动总量的增加与农业劳动投入正相关，农业劳动的平均工资即使不变，充分就业也会提高农民的收入水平。比如，按黄宗智的计算，在目前农业劳动力约有1/3的隐性失业，则农业劳动的充分就业可以将农业劳动力的总收入提高1/3。第二个决定农产品价格的因素是农产品市场的国际价格。中国农产品不可能长期地大幅度高于国际市场的价格，而因为中国人多地少的实际，农业精耕细作，也是边际收益递减，中国小农相对于美国大农场主，农产品缺乏国际竞争力。而国际上农产品的低价使中国农产品的利润空间有限，中国小农经济的总收入水平只能限定在一个很低的水平。

进一步说，在未来数十年，在农产品价格不变及农产品生产成本不变的情况下，因为“副食”品相对的密集劳动，可以为农民带来较多的总收入，同时又因为大量农村劳动力转移进入城市，这部分劳动力的收入也转移到了继续从事农业生产的劳动者手中，则农民的劳均年收入就有可能如黄宗智认为的那样，由2005年劳均农牧鱼收入的3889元，增加到2030年的1万多元。黄宗智等人认为，“想象一个农民如果在今天能够单靠务农平均挣1万块钱，那么‘三农问题’需要重新定义”。且不说黄宗智所计算的农民劳均收入1万元是20年以后的事情，就是在今天的很多农村地区，农民的劳均收入达到1万元，农村的问题仍在，因为一方面是收入的缓慢增长，一方面是支出压力的快速增长，这是一个不对称，其表现就在于农民收入水平的提高，可能总是远远低于中国经济增长的速度。“三农问题”不只是农民的绝对收入问题，而更是农民的相对收入及他们难以压对的市场经济条件的支出压力问题。

当然，更进一步的问题是，即使进城的农民工，他们也并不能在城市真正安居，而需要借助农村来完成劳动力的再生产。因此，只要我们不希望在城市形成大规模的贫民窟，我们就不得不为大部分进城务工的农民提供可以回得去的农村根基。均分的土地制度正可以为进城农民提供将来回得去，回去住得下来，住下来就可以解决温饱问题的条件。

而实际上，无论土地是流转还是继续保持均分状态，都不影响农民可以从土地中获取的总收益。反过来的情况倒是可能存在，就是如果农业有更高的土地经营效益，从而可以提供更多的农产品，则农民就更少市场谈判能力，也就更少增收空间。农民农业经营规模也许会对农业劳动生产率及农业总产出有正相关关系，却与农民收入有负相关关系。即使仍然保持均分的土地经营状态，农民包括那些进城后不愿放弃土地（可见其在城市处境不安全）的农民，总收益并不会发生太大变化。换句话说，是否扩大当前农户经营土地的规模，与农民的收入无关。相反，提高农业劳动生产率，增加农业投资，会进一步降低农产品的市场谈判能力，恶化农民的增收环境，农民相对收入的劣势会进一步凸现。

目前“三农问题”的症结在于，农民即使20多年后的收入可以提高一倍，农民相对整个社会的收入水平仍然在降低，这么巨大数量的农民只能从中国经济发展中分享较少的好处，这才是问题的根本。如何安抚农民，而不是如何发展农业，是当前中国“三农问题”的关键所在。

均分制的土地方案的最大好处，是为进城但不能安居的农民提供了再回家乡的可能，从而使中国可以采取一种稳健的城市化战略，让进城失败的农民（这会占进城农民的大多数）可以再回乡村，而不是留在城市贫民窟中。这种稳健的城市化战略，就不仅可能避免大规模城市贫民窟的生长，而且可能在出现世界性经济大萧条时，为进城农民提供回得去的场所，农村也因此成为中国现代化的稳定器与蓄水池。

总结一下，黄宗智等人观点的不足之处，是仅从农业谈三农，忽视了中国“三农问题”是全球化背景下，是在中国低端产业结构基础上产生的“三农问题”。离开中国城市工业的国际处境，离开进城农民工事实上不能在城市安居的现实，及离开市场化条件下农民文化和社会方面的被边缘化，我们将无法理解当前中国“三农问题”的战略性，也无法提出有针对性和战略眼光的三农政策。黄宗智讲的市场化的小规模家庭农场农业出路，从纯农业方面也许不无道理，但从中国三农问题作为全局性问题的角度来考虑，则是远远不够，甚至是误导性的。

当前乃至今后相当长的一个时期，中国三农问题的核心，都不会是农业问题，而是农民和农村问题。农民的农业就业越充分，农业投资越多，农业的供给能力越强，农民的市场谈判能力就越差，农产品的价格就越是会下滑，农民的处境就越是不好。质言之，当前中国三农问题的核心，是庞大的难以及时从农村转移进入城市生活（而非仅仅是过客）的农民，经济收入难有快速增长的空间，社会文化地位却在快速边缘化，消费主义和市场化所导致的支出压力也在快速增加，从而使农民缺少增加福利的空间。中国农民的温饱问题在20年前就已经解决了，中国农民当前的物质生活条件，也可能处在中国历史上最好的时期，但是，中国农民的相对收入降低了，主体性地位没有了，人生意义的生产被打碎了，而且生活的风险极大地增加了。因此，当前解决三农问题的核心，应是重建农民的生活方式而非发展高效率的农业。在农产品需求弹性很低的情况下，改进农业生产技术，提高农业生产率的措施却很多。当前农业生产方面的技术推广空间也极大。但农业科技越推广，农业生产能力越强，农业就越是成为弱势产业，越是要依靠国家对农民和农村的投入，来维护农民的基本利益，来保持农村的稳定，和来平抑农民的不满情绪。

写于2007年1月1日晚初稿

社区研究作为中国乡村研究的路径具有深刻的学术传承与清晰的历史脉络，历经数代学者的研磨与实践，社区研究在中国乡村研究中日益张显出其独特魅力与观察深度。吴毅教授的代表作《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》（以下简称《双村》）一书就属此类研究的经典性著作，而他新近出版的又一力作《小镇喧器——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》（以下简称《小镇》）则尽管仍然是研究乡村政治，仍然属经验研究，也仍然是田野研究，但其研究单元则有了提升，其研究单元不再是村庄，而是乡镇。而这一研究单位的确定与选取，不仅和作者本人的学术指向有关，更是作者自身所追求的出于对自身的超越，正如他自己所说：“它既是‘双村’一书的姊妹篇，又承载着超越‘双村’的期待。这种期待，一生中大概也就只有一两次。”品读之余，回味小镇在喧器中所展示的村庄政治及作者对此村庄政治脉络与走向的理解与阐释，我们可以深切地感受到作者的期待正是寄予于这种理解与阐释之中。

一 田野：从村域到乡域

   “乡域政治”是作者在《小镇》一书中首次提出的新概念，亦是作者探讨乡镇政治运作过程及其影响机制的研究单元，乡镇就是作者考察的基点。作者将自己的研究单元定位于乡村而非乡村研究“正统”（抑或“传统”）中的村庄，是因为“乡域政治无疑更能体现出乡村基层政治在体制与非体制、结构与非机构以及制度与文化的贯通方面所呈现出来的时空统一性和完整性”，这也是作者不将其研究单元上升到县而停留和聚焦于乡镇的部分原因之一。因此，乡镇就成了作者借以表达和理解的原点，作者正是站在乡镇政权组织和乡村干部“主位”的立场进行表达和理解的，这种表达和理解涵盖了作者在为展现和凸显乡镇政治的多重面向而进行的观察、思考、讲述和解释。

作者曾运用政治人类学的方法对川东双村进行了出色的田野研究，《双村》一书则是该项研究的成果，作为20世纪研究村庄政治的双子星座，其素材的来源和收集都出自村庄，作者所表达的亦是对村庄的理解和阐释。而《小镇》一书则承载的是作者对将村庄政治提升到乡镇政治研究的思考，在此书中，乡镇成了作者的田野，成了作者灵感和表达的核心地带。作者两次田野单位选取的不同并非是为了标新立异或独树一帜，而是为了更好地展现复杂多变的政治过程的需要，即诚如作者所言：“实现由村庄社区向乡域社区政治考察单元的提升，确立对农村基层政治更合适的透视点，同时吸取历史社会学在‘时间性’的叙述中展示社会关系的独特优势，在乡域社会的时空结构中展现复杂多变的政治过程”。

“乡域政治”相对“村庄政治”而言要复杂，面向也更多，所以呈现和展示“乡域政治”自然需要更多的功夫与把握力。抛开作者的精心雕做，《小镇》的正式面世，历经一年半田野调查和三年多的书案“碾磨”，前后费时五年，体现了作者在建构和理解“乡域政治”上的艰辛努力。而作者正是在这种努力中，很好地将形式与内容集中于一体。全书概观给人一种散而聚的特点，所谓散就是书的体例安排上看似“无序”（这或许和全书有50余万字有关），其实正是在这种散的表面之下造就和迫使作者做到了神的聚合，这当然更和作者所选择的表达方式有关。因此，作者给我们呈现的并非是乡村逸事，更不是关于乡村的一笔流水帐，而是整个小镇的缩影，显然，缩影的呈现和作者本身所进行的建构性努力关联，缩影呈现的过程就是作者理解与阐释的过程，也是小镇政治运作逻辑逐渐外显的过程。

选择“乡域政治”而非“村庄政治”，还与作者的学术理路有关。《双村》所进行的是一种长时段、历时态的村庄记述，是一种粗略式的素描和钩勒；而《小镇》则是作者在搁置结构性布局与分析性语体之后，对小镇在2003年到2004年政治运作过程的多个项面进行展示与剖析，如税收、征地与开放等等，试图在这种多线条中去求得对“乡域政治”的立体式考察和理解。

二 叙事：虚实结合

欣赏完作者以细腻的笔触和场景化的叙事所展开的对当下中国乡村政治的类型化和动态性的画卷后，只是此画卷给我们展示的并非山水，亦非人物，而是关于小镇日常生活的相关焦点性事件。从作者对小镇2003到2004年迎检、征地、开发和农业结构调整、税收等等的展开记述中，作者对这些焦点性事件的高低起伏和来龙去脉描绘逼真而又理解深刻，宛如作者是精通武术之人：既会在必要的时刻出直拳，同时也在可能的时刻穿插太极，不但叙事风格的直拳功夫尽显，作者理解讨论的太极之手也淋漓尽致。同时，作者对故事的展开、思考和理解时，始终都是在虚实结合中施展，虚实有界，张弛有度。所以，作者给我们呈现的关于小镇的画卷线条清晰、丰满而有力，关于小镇的故事展现得栩栩如生、完满而简洁。

讲故事作为叙事性作品的研究策略，要求叙事之人不能仅仅满足于叙事，更不能陷入叙事中不能自拔，需要的是作者叙事之中展现理论，叙事的背后其实是有很大的理论关怀和宏大理论抱负的。叙事有时需要作者有出世的能耐，能够在叙事中展现对故事本身理解的同时发觉故事背后所隐含的内在逻辑。作者要想有效做到这种暗合与整合抽离的统一，没有对故事所进行的虚实刻画，是很难给读者展现一副动态而活跃的画卷的，也是极难实现其目标与关怀的。而《小镇》一书则为我们提供了典范，作者很好地在叙事中作到了虚功实做，实际中有虚，虚实结合。作者正是借助这一妙笔，很好地给我们展示了作者对于小镇政治运作的逻辑和场景化特征的理解与阐释。

三 理解：田野归依

叙事如果不能被正确理解的话，几乎有可能会被业内和圈内人称之为材料的堆砌，称之为日常生活琐事的流水帐。这是对叙事的误解，或许是因为我们没有读懂作者在叙事中所展现的意义，而正是这种意义，才是作者所要关注的焦点，才是作者的兴奋点和研究的基点。对此种意义的构建需要作者本身有自觉，需要作者进行自我解释，有时甚至可以称为自嘲；而要理解这种意义同样需要读者有耐心，有破解叙事的能力和韧力。《小镇》全书达50万余字，如果我们不能从上述意义上去理解叙事，理解作者为何要叙事，为何要个案的话，我们就无法理解和明白为何作者要用“长篇累牍”来表达自己对于小镇的理解，来表达自己在田野的基础上所进行的观察、思考和既之而来的讲述与理解。

作者讲故事其实只是一种表达策略抑或权宜之计，作者真正的关怀是要通过这样一种方式来完成自己对所观察到的经验事实或常识进行解读和把握，而其捷径未免就正是在于正确地进行理解，这种理解，正是作者田野经验的提炼，是作者在田野素材上的回归，同时更是作者的学术指向和归依所在。没有这种对田野的理解，没有作者对小镇故事背后所展现的政治运作逻辑的理解和阐释，或许作者的这种“长篇大论”和拟小说式的文本将很容易被看成是一堆材料，那将是小镇之不幸，更是叙事本身的不幸！

小镇作为作者表达和理解当下乡镇政治运作的灵感之源，是作者田野素材来源与收集的风水宝库之地，作者正是借助小镇来表达自己对当下政治运作，特别是站在乡镇政权和乡村干部的主位立场来进行思考与阐释。而作者表达自己对乡镇政治运作逻辑的手段是通过叙事，通过对小镇在2003到2004年日常政治生活片段的再现来实现。而作者的叙事是和作者对乡镇政治运作逻辑的理解柔和在一起的，二者是二合一的，离开叙事，也许作者的理解和表达可能会出现困境，而没有理解，作者的叙事就更如空中楼阁、华而不实。因此，作者行文和理解时就是在田野中叙事，在叙事中理解，理解之后对田野的回归，而这型塑了作者表达自身对小镇政治运作的把握和理解。

吴毅：《小镇喧器——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007年版。

原文发于《书屋》2008年4期

粮食直补政策的实施标志着国家对农业发展支持策略的战略性转变，它变国家以前在粮食流通环节的间接补贴为当前的粮食生产环节的直接补贴，使农民由间接受益变为直接受益，在粮食生产流通领域改变了国家与农民之间的连接纽带，使农民能够直接享受到国家的惠农政策，感受到国家对农民的关切。同时，它还标志着国家已经实现了由直接靠从农业中提取有限剩余来支援工业的发展到工业反哺农业阶段来临的历史性转变，国家的工农业发展战略从根本上得到调整，农业大发展的时代也会逐步来临。

然而，最近南方农村报的系列讨论（详见南方农村报2008年3月13日到4月份的系列报道）说明粮食直补政策在实践中的成效并不显著，国家的战略意图并没有得到完全体现。这主要表现为两个实践悖论：

（一）国家设计、贯彻落实粮食直补政策的战略意图是保护农民的种粮积极性，稳步提升粮食产量，保证国家的粮食安全。但实践效果证明，至少是在部分地方的农村地区，粮食直补并没有提高农民种粮的积极性，粮食增产的效果并不明显，类似“先进县五华：种粮直补于事无补”的现象并不少见。

（二）粮食直补政策志在提高农民收入，缩减城乡居民收入差距，使农民能够更多地享有改革收益。实施效果却是农民发出了“农田丢荒严重，政府须予重视”的呼吁，城乡居民收入差距在这几年里也在继续拉大。

悖论的出现证明粮食直补政策并没有达到理想的效果，也说明当前中国的粮食安全和农业发展面临着潜在的深层次的结构性矛盾需要克服。结合近些年来笔者在粮食主产区河南、湖北等地的调查经验，笔者认为，税费改革以后，农民的人均纯收入基本上保持着稳步增长的态势，粮食亩产量也出现了程度不一的增长幅度，农民对生活的满意度也呈现出增长的趋势。不过，农民收入的提高更多的依靠的是工资性非农就业收入的增长，粮食产量的增长依赖的是良种补贴带来的粮食作物新品种的大规模推广激发的短期科技效应，“撒胡椒面式”的粮食直接补贴对之并没有显著的功效。

基于此，笔者认为，粮食直补政策实施的实践悖论说明我们不能单纯从国家粮食安全与农民增收的角度来考虑政策设计的战略意义，必须寻找潜藏在政策背后的深层原因，为之寻找更合适的解释框架。

二、政策质疑及背后的深层内涵

悖论的出现引发了学者的质疑，既然粮食直补“于事无补”，那么“种粮补贴不如用于农田水利建设”。观点的提倡者认为，随着大规模农村青壮年剩余劳动力的外流，留守村庄的大多都是“386199”部队中的成员，导致农村已经没有能力依靠内生性力量来集中人力和物力维护和改善耕作条件，农田水利设施建设急需改善，与其将有限的资金直接均分“转移”到分散的农户手里，不如集中起来办大事，解决农民生产、生活中面临的公共品供给难题。这一观点在得到少部分农民以及乡村干部同意的同时，也遭到了大多数农民的反对。反对的农民认为，近些年来尤其是2007年以来生产、生活资料的价格不断攀生，农民面临的货币支出压力不断增大，国家的粮食直补款数量虽少，但有总比没有好。此外，对于将直补款集中起来用于村庄公共品建设的倡议，反对的农民也提出了针对性的质疑：谁能担保乡村基层组织不挪用、私自占用财政转移支付款，这样的事情发生的多了，要是那样的话，我们不都什么都没有了吗？

分析以上言论可以看出，双方都并没有反对国家应该加大财政转移支农力度，农业发展急需国家政策的大力扶持是共识，分歧在于补贴的方式、资金的流向及用途。而矛盾的深层次焦点在于乡村基层组织的可信度遭到了农民的质疑。农民不是没有看到直补款的作用有限，也不是没有看到自身生产成本由于农田水利建设的瘫痪而在隐性地增加，只是他们不相信乡村基层组织的公益心和办事能力，不相信粮食直补款如果经过行政系统“雁过拔毛”层层拨付之后再用到村庄生产条件的改善上是否还能发挥应有的功能。而在河南、湖北等地的调查中，我们经常听到粮食直补款一下来，农民都簇拥着到信用社排队领款，即使是烈日炎炎，也是如此。但问到粮食直补款的作用时，得到的答复大多都是非常有限，部分农民直接就用于生活消费了。鉴于此，笔者认为，农民对将粮食直补款集中起来办大事的建议丝毫不领情的根本原因是乡村基层组织在农民心目中遭遇到了合法性危机，农民的排队领款也说明农民对中央的惠农政策还存在心理上的不放心、对国家的认同还处于忧虑怀疑之间，需要进一步的加强。